我国迫切需要进行综合与分类相结合的个人所得税改革

关于综合与分类相结合的个人所得税制的特点与好处的分析已非常充分,在此无需展开重复讨论。简单地说,综合与分类相结合的个人所得税制是在总体上不区分收入类型和性质但对特殊所得(比如资本利得)又区别对待的情况下,充分考虑个人(家庭)的实际支出偏好多元和支出水平相异的情况,按照支付能力原则,科学设计税制。其优点在于,最大限度地体现公平的量能纳税原则,且简便征管(无需区分所得类型)。但是,其在管理上的要求显然比分类征收为高,在此有必要强调,推进个人所得税改革对于我国现代财税制度体系的建立乃至国家治理现代化建设具有战略意义,对于正在进行的供给侧结构性改革至关重要。


个人所得税改革可以促进市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用


在市场经济体制下,市场在初次分配(生产环节)中发挥配置资源的决定性作用,以激发市场活力,提高生产效率,力求将经济“蛋糕”做到最大;政府在再分配环节(税收与社保环节)发挥收入分配的优化作用,促进社会公平,维护社会稳定。通过二者的合理有机配合,实现经济社会的良性发展。在此框架下形成的税收理论要求一国税收制度(体系)的设计,要尽量减少对生产环节资源配置的影响,初次分配尽可能保持税收“中性”,到了再分配环节,则要注重合理地区别对待“抽肥补瘦”,抑制两极分化。税收是打入市场经济的“楔子”,在筹集政府履职的必要资金收入同时,必然对资源配置和收入分配产生影响。为此,各国基于本国实际情况(如征管能力)利用税种之间搭配(直接税和间接税搭配等)以及税种替代(以增值税替代传统营业税)等方式,努力寻求各项税收职能的充分发挥。

总体而言,因间接税多在商品与服务的生产销售环节征收,与价格关系密切,相应在国民经济核算体系下,参与初次分配;而直接税(如个人所得税)参与再分配。这就意味着,需以间接税的税制优化设计(如营改增),改进初次分配,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。而在我国间接税占比远高于直接税占比的当下以及未来很长一段时间,需要非常重视改革完善个人所得税制,通过宽税基和严征管,积极发挥个人所得税筹集收入时的再分配功能,使其收入规模有所成长并促成我国直接税比重的逐步提高,降低间接税占比,进而减少我国税制体系对生产的干扰,促进市场在资源配置中决定性作用的发挥;同时以更有力度的直接税调节收入分配、缩减收入分配差距、促成社会和谐,助力共同富裕。这是更好地发挥政府作用的题中应有之义。个人所得税税制完善本身便是政府制度供给的重要组成部分,个人所得税参与再分配核算,相应给政府在再分配环节发挥作用提供了有力的制度型调控工具。

适当缩减收入分配差距已无可回避,理论和实践均表明了政府在解决收入分配问题中的不可推卸的责任的重要性。尽管个人所得税不是唯一的手段,但它却是不可或缺的手段。

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个人所得税改革对于我国建设现代财税制度乃至国家治理现代化具有重要的战略意义


财税制度安排包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入,解决“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等一系列体制、制度、机制的典章式规定,所处理的实质问题,是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与市场主体的企业之间,中央政府与地方各级政府之间,以及公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。财政之所以成为国家治理的基础,预算之所以反映政权活动的范围、方向和重点,财税分配之所以与国计民生息息相关而牵一发动全身,财政史之所以既反映社会进化中的阶段、结构演变,又反映社会正义、文明程度的发展,财政改革之所以要为全面改革“既打头又殿后”提供全面支撑,都是因为政府与千千万万家企业、中央政府与地方各级政府、公权体系与公民或纳税人之间的权、责、利关系,必然地体现于交汇于财政体制,相应的,财税制度于国家治理的意义就不言而喻了。

现代财税制度是在处理好政府与市场关系的基础上,基于分配机制“三位一体”处理好政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系。现代财税制度又以个人所得税税制完善、个人所得税收收入充裕为特征。除了具有国民经济运行“自动稳定器”作用外,相较于其他税种,个人所得税更能够体现纳税人与负税人的统一,大大缩减税负的转嫁机制,降低因税负转嫁带来的不确定性,将公权与公民之间的财政关系更加直接化,这一点对于当下推进中国的现代化进程至关重要。通过改革完善个人所得税制,使收入增长中的更多的国民成为纳税人,使其充分认识自己作为纳税人的责任和权利,强化其监督政府民主理财的意识,进而加快推进我国政府民主理财、法治理财乃至我国民主化进程,既有必要,也是必然。

从居于现代化进程前列的国家来看,其税制大多早早呈现出以“个人”(或家庭)作为纳税主体的特征,最大限度排除“税负转嫁”机制,而我国恰是典型的以“企业”作为纳税主体,无论是增值税(营业税)、消费税以及企业所得税这类“大”税种,还是房产税、城建税乃至耕地占用税等“小”税种,均是企业作为纳税人。从终极意义上而言,流转税(间接税)税负最终主要由“个体”(个人或家庭)承担,但在长长的转嫁链条中,在一定时期内,“企业”则被迫承担着暂时未转嫁出去的税负,这对资源配置形成了事实上的较大影响,干扰了市场配置资源决定性作用的发挥,也引出了另外一个近年来热议的话题,即宏观税负水平不高与微观经济实体税负痛苦高的悖论。无论横向比较还是纵向比较,无论是国际比较还是与我国财政支出刚性需求比较,我国宏观税负水平的确不算高,但市场微观主体与消费大众中的低中收入阶层对税负的感受却是痛苦程度相当高。研究表明,我国推进现代财税制度建设,实现国家治理的现代化,个人所得税改革是战略层面上的重点选项之一,所以列入了财政配套改革方案作为必成任务。通过个人所得税改革,提高直接税占比进而降低间接税制占比,对于建立以所得税和流转税双主体税制结构、以“个体”为纳税人的现代税制,具有举足轻重的分量。


个人所得税改革对于实施供给侧结构性改革、提升经济活力具有重要的配合作用


如前所述,我国间接税的特点是:(1)主要是对企业征;(2)有营业额就征;(3)按比例税率征。这意味着企业无论规模大小、无论盈利与否,“开门”便有税,且在“以票控税”的征管制度下,几乎没有避税的空间和可能。一项调查表明,个体工商户所缴纳的税收中,至少62%以上为流转税。在这种情况下,我国税制呈现出很强的“累退性”特点。传统的税制“累退性”理论是指因比例税率带来的收入分配的累退性,即税收负担无法随收入的增加而增加。而此处谈到的累退性是指对企业经营的累退性。这种以间接税为主的税制结构,对企业生产经营的累退性,即对于诸多盈利能力微弱的中小微企业而言,因经营形式单一、股权形式简单、与政府谈判能力弱,其能够享受到的税收优惠和财政补贴非常有限,却与中大企业承担着同样的流转税负担,其税收痛苦程度高则不言自明。

在业已明确表述的“供给侧结构性改革”实施中,上述问题的破解正是需要改革个人所得税,通过拓宽税基、按“支付能力”原则实施区别对待,实现严加征管,来提供个人所得税总收入,进而降低间接税占比。这种情况下,企业流转税名义税率降低,而雇佣劳动力的税收成本未必增加,这是由于个人所得税的增加主要通过拓宽税基、增加高收入者税负来实现。从目前个人收入格局来看,高收入者的税收贡献占比却不高,这个优化税负结构、增强经济发展活力的臂力空间,亟待打开。